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王海娟等:自主治理与小农农业现代化的路径

2020-01-02 14:43:59  来源:《农业经济问题》2019年第9期  作者:王海娟 胡守庚
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  摘要:爱彩_[官网首页]文章引入农业治理视角,从自主治理角度分析小农农业现代化的路径及其机制。研究发现,农村社会存在多样化的农业自主治理实践,农民、市场和政府等多元主体共同参与到农业治理中,其关键是农民在村社组织主导下形成了自主组织,建立了农民与其他主体之间的联结机制,促进了小农农业现代化发展。自主治理的有效实现依赖村民自治制度提供制度化的组织保障和集体土地制度提供制度空间。从国际比较视角来看,与大农农业国家农民生产组织化作用不太重要和小农农业国家农民生产组织化作用有限的农业现代化道路不同,中国探索了一条充分发挥农民自主组织作用的农业现代化道路。这启示我国推进农业现代化发展应进一步完善相关农业治理体制机制,为农业自主治理提供制度支持。

  关键词:农业治理;农民组织化;自主治理;小农农业现代化

  一、问题提出与研究思路

  (一)问题提出

  在我国“人多地少”的资源禀赋下,家庭承包制产生了以小农户为中心的农业结构。由于庞大的农村人口基数,农村劳动力非农化转移和完全市民化是一个长期的历史过程,小农农业在未来很长时间内要承担增加农民收入、应对老龄化危机和维持社会稳定等政治社会功能(贺雪峰,2015)。但小农农业也面临内生发展能力不足、现代化水平不高的问题。爱彩_[官网首页]因此,党的十九大报告提出把小农户引入现代农业发展轨道,“实现小农户与现代农业发展有机衔接”的农业发展方向。2019年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户与现代农业发展有机衔接的意见》。这意味着小农农业现代化是我国农业现代化的重要组成部分,并日益上升为一个重大的国家战略问题。

爱彩_[官网首页]  小农农业现代化发展是一个农民、政府、市场和社会等多元主体共同参与的过程。农业治理是乡村治理研究延伸到农业研究领域形成的新视角,注重研究多元主体共同参与农业生产的公共治理机制及逻辑(夏柱智,2018)。大部分研究者从经济学视角分析农业生产过程,强调农民个体投入积极性和投入能力在农业发展中的作用(姚洋,2000)。在小农农业现代化过程中,农民、政府、市场与村社组织的共同协作发挥着更为重要的作用,需要引入治理视角研究小农户与现代农业发展的有机衔接问题。

  近年来,一些研究者尝试探讨农业生产和发展过程中的农业治理体制及其实践过程,主要集中于以下两个方面。一是分析地方农业治理实践的做法和效益,认为有效的农业治理促进了农业服务规模化和克服了土地细碎化问题(孙新华,2017;王山、奉公,2016)。二是揭示农业转型的治理逻辑,认为地方政府在治理小农农业面临困境时推动农业规模经营,客观上形成了排斥小农户的后果(孙新华、钟涨宝,2017;龚为刚、张谦,2016)。已有研究将治理视角引入农业生产和发展研究中,拓展了农业研究的研究内容和研究视域。爱彩_[官网首页]在已有研究基础上,还可以从以下方面拓展农业治理研究:其一,在小农农业现代化发展过程中,农业治理的重要性凸显,并且农村社会有非常丰富的农业治理实践,需要深化农业治理研究;其二,农业治理对农业发展有非常复杂的影响,需要系统清理农业治理的影响机制。

爱彩_[官网首页]  本文基于实践经验,从农业治理角度探讨小农农业现代化问题。本文试图达到以下两个目标:一是引入治理视角分析小农农业现代化问题,揭示小农户与现代农业发展的衔接路径;二是在国际比较视野中剖析农业治理实践对我国农业现代化发展的独特意涵。本文的资料来源笔者及所在研究团队在全国范围内的调研,调研区域主要包括湖北武汉市、湖北沙洋县、江苏射阳县、上海市、山东德州市、山东汶上县、广东清远市、广西富川县等。调研方式采取半结构式访谈方式,访谈对象包括政府部门、村组干部、普通农民、农民专业合作社负责人、农业生产性服务组织等。

  (二)研究进路

爱彩_[官网首页]  小农农业现代化发展是一个多元主体参与的过程,其实现在很大程度上取决于多元参与主体的有效协作。在农民十分分散、农业经营规模很小的情况下,农民需要组织起来对接政府和市场。组织化可以增强小农户的生产能力和应对市场的能力,使小农户参与到国际大市场,融入到现代社会化大生产中(张晓山,2005)。在这个意义上,治理视角下小农农业现代化发展的核心问题是农民组织化问题。需要说明的是,现有文献对农业生产环节和流通环节的农民合作组织不进行区分。实际上由于土地具有不可移动的自然属性,农业生产环节中农民组织化的实现要求所有农民形成一致性的集体行动;而农业流通环节中的农民合作没有附着在不可移动的土地上,农民组织化的实现不要求农民形成一致性的集体行动。农业生产环节与流通环节中的农民组织化面临的问题、组织机制与组织难度不同,本文讨论的是农业生产环节中的农民组织化问题。

  农业经济学将农民组织化视为一个经济过程,认为农民作为理性人会基于理性的经济计算自发自愿地形成合作。经济学视角强调私人产权的激励作用,认为产权明确界定后,农民就会利用市场机制,找寻到使各自利益最大化的合作方式(埃里克.弗鲁博顿、鲁道夫.芮切特,2015:4)。农民按照市场机制建立起与产前、产后经营部门之间的联合与协作,形成市场主导的农业治理方式。通常意义上的农民合作即是一种基于市场交换的经济过程。但由于农业经营规模小,小农农业生产具有较强的外部性,依靠农民之间自发的市场交换难以形成稳定的合作。大多数成功的合作社都存在于农业流通环节,不仅仅是中国几千年的传统农业社会,就是放眼全球,农业生产合作中的“市场失灵”普遍存在,农业生产环节的合作组织非常少见(杜吟棠,2002:17)。

  在农民利用市场机制难以形成有效组织和合作的情况下,有研究者主张加强国家介入,发展政府主导的农业治理方式(贺雪峰、魏华伟,2010)。政府行政管理具有命令性、强制性,能够制裁“搭便车”者和克服“集体行动困境”。但是由于农民经营规模小、利益关系复杂、信息不对称等,依靠政府行政力量组织农民也面临过高的成本,“政府失灵”也普遍存在(王海娟、夏柱智,2015)。有研究者发现国家通过自上而下的项目体制提供农业公共品遭遇了“最后一公里”困境(桂华,2014)。

  市场理论研究进路和国家理论研究进路在农民的组织化机制上难以达成共识,背后反映的实践问题是在农业生产环节高度集权或分散的治理体系都面临诸多困境。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆在政府管理模式和市场交换模式之外提出了自主治理模式,强调相互依赖的一群人将自己组织起来,取得持续的共同利益(埃丽塔.奥斯特罗姆,2012)。之后的研究者将协同治理理论纳入这一分析框架中,强调多元主体参与的协同机制和协同效应(熊光清、熊健坤,2018),丰富了自主治理理论。根据我们的调查发现,在农业治理实践中农村社会普遍形成自主治理模式,农民在生产环节自主组织起来,取得了较好的农业治理效果。尽管奥斯特罗姆提出自主治理理论主要针对的是小规模的“公共池塘资源”。基于以下两个方面的原因,自主治理理论也可以运用于分析农业治理实践:一是由于我国农村社会采取村民自治制度,农民在更大范围内自主组织起来治理公共事务,农业生产是农村社会进行自主治理的重要公共事务;二是尽管农业生产组织与“公共池塘资源”管理存在差异性,但小农农业生产也具有非排他性和外部性,同样需要农民之间的协商合作以及多方主体的共同参与。因此,本文运用自主治理理论分析农民的生产组织过程。

  根据农民的自主组织机制,本文将农业治理方式称之为自主治理。从农民组织角度来看,自主治理是一个政治过程,通常意义上的农民合作与自主治理的运作条件、运作逻辑和适用范围存在差异性。本文的研究思路是在展现农民、政府、市场和村社组织等多元主体参与过程的基础上,通过探讨农村社会的自主组织问题剖析多元主体参与的协作机制。本文首先基于治理实践总结自主治理的实践类型和效果,揭示农民、市场、政府和村社组织等多元主体的参与过程和协作效应;然后剖析农民自主组织的逻辑,论证多元主体参与的协作机制;最后在分析自主治理有效实现的制度基础上,揭示我国农业现代化道路的独特性。

  二、农业自主治理的实践类型及其效果

  新世纪以来,农业投入增加、农民城市化流动以及现代科学技术发展凸显了小农户和现代农业发展之间的矛盾,激励农村社会创新农业治理体制。由于经济、社会和自然条件不同,农村社会自主探索形成了丰富的治理实践,主要有统一土地整理、统一土地流转和统一生产服务三种类型。本节主要分析当前阶段农业自主治理的实践的社会背景、类型及其效果。

  (一)农业自主治理的社会背景呈现

  从外部条件来看,国家对农业治理的重视为农业自主治理提供了资源和政策。我国是一个后发现代化的发展中国家,现代化发展具有国家主导的特征。农业现代化是国家推动的整体现代化的重要组成部分。上个世纪六十年代,党中央就提出了“四个现代化”的思想,农业现代化是其中的重要内容。改革开放之前,国家的主要任务是工业化,农业现代化水平不高。在经济社会快速发展的当前历史条件下,国家有能力为农业发展提供现代物质技术装备和服务手段。2004—2019年连续16个中央“一号文件”都以推动农业现代化发展为目标,主要内容包括农业税费改革、农业基础设施建设、农业技术推广、社会化服务体系建设等。党的十九大报告提出的乡村振兴战略将“产业兴旺”作为重要内容。农业发展日益成为国家重要的治理领域,国家向农业领域输入大量财政资源和各种类型的农业政策,将深刻影响农业现代化转型。例如,根据《全国土地整治规划(2016~2020年)》(国土资发〔2017〕2号),十二五期间我国各地土地整治累积投入资金5500多亿元,农民参加土地整治劳务所得合计超过1100亿元,全国整理农用地5.3亿亩,建成高标准农田4.03亿亩;十三五期间我国计划建成4~6亿亩高标准农田,计划总投资7200~10800亿元。国家对农业治理日益重视,既激励农民开展自主治理实践,也为农民组织化提供外部条件支持。

  从内生发展需求来看,有效的农业治理体制是我国农民对接现代农业发展的重要条件。世界范围内的经验表明,“人少地多”地区形成以土地规模经营为基础的农业现代化,大部分农业生产环节是私人决策和个体经济行为,农业公共治理的作用不显著。在我国,农民经营规模很小,一家一户耕种的土地面积不到10亩,农业现代化发展在很大程度上依赖政府和市场的农业投入能力和服务水平。而农业生产投资、土地资源配置、技术使用和推广等往往涉及一个村庄几十户、数百户农民之间复杂的利益关系,农民之间存在很强的依赖性,农业生产的外部性较强。因此,农业生产中存在大量“一家一户办不了、办不好和办了不划算的”公共生产环节,小农农业对接社会化服务依赖于农村社会的公共决策和集体行动能力。

  (二)农业自主治理的实践类型

  (1)统一土地整理

  随着农民收入水平的提高,农民有增加农业投入、改善农业生产条件的积极性。同时,税费改革之后,国家进入“工业反哺农业、城市支持农村”发展阶段,出台一系列支农惠农政策,向农村投入大量农业投资项目资金。农业生产投资往往超出了一家一户的范围,农村社会需要协调解决农民之间的利益关系。一些农村地区在农业投入增加的情况下采取统一土地整理方式,解决地块零碎和土地生产条件较差的问题。典型的实践如处于低缓丘陵地区的湖北沙洋县,在完善农业设施的基础上,将农民分散在不同位置的十几、二十多块土地调整到一个位置,实现了“按户连片耕种”。处于平原地区的山东德州市将农民分散的七、八块土地调整到一个位置,并合并地块,实现了“一户一块田”。

  统一土地整理的具体做法如下:首先村社组织出面组织和进行集体决策,形成农民共同进行土地整理的公共决策;然后村社组织协调农民之家的关系,打破地界进行生产布局规划;接着村社组织动员农民筹资筹劳或者申请国家农业投资项目,修建机耕道、架设农用电线、平整土地等;最后村社组织根据原来的土地承包面积将土地连片、集中分配给农民。统一土地整理的关键机制是建立了农民之间的利益协商机制,由农民共同进行土地整理。即使是由国家投入全部的土地整理资金,农民仍然可以参与到国家的农业投资项目中,表达自己的诉求、解决占地问题以及土地权属调整等。统一土地整理既弥补了单个农民农业投入的作用有限问题,又完善了国家的农业投入体制,从而有效改善了农业生产条件。农民获得了设施完善和地块平整的土地,可以更便利地使用农业机械和进行农业生产。

  (2)统一土地流转

  工业化和城市化推动大量农民进城务工或者居住,发生人地分离现象。根据数据统计,2016年底全国农民工总量超过2.8亿,全国承包地流转面积达到4.6亿亩,比例超过承包地的1/3(韩长赋,2017)。进城农民的土地分散在不同的位置,与留村务农的农民的土地交叉分布,不利于土地资源优化配置。一些农村地区采取统一土地流转方式,完善土地流转市场。典型实践如上海市农村地区的农民全部已经实现了非农化转移,村社组织进行农业生产规划布局,将土地统一流转给规模农业经营主体。繁昌县农村地区只有部分农民实现了非农化转移,村社组织将进城农民分散的土地调整到一个位置,将进城农民的土地集中连片流转给规模农业经营主体。

  统一土地流转的具体做法如下:首先将土地承包权和土地经营权分设,进城农民保留土地承包权,自愿把土地经营权交给村社组织;然后村社组织征求农民的土地流转意愿和需求,对农民的地块进行调整;接着村社组织与规模农业经营主体协商土地流转方式、土地流转面积、土地流转期限和土地流转租金等;最后村社组织与规模农业经营主体签订土地流转合同,向农民全额支付土地租金。统一土地流转的关键机制是村社组织建立了农民与规模农业经营主体的利益协商机制,一方面可以解决不同土地流转意愿和需求的农民之间的利益关系,充分尊重农民的土地流转意愿;另一方面规模农业经营主体只需要与村社组织对接,解决了信息不对称和交易成本过高等问题。进城农民能够便利地将土地流转出去,规模农业经营主体也获得了集中连片的土地。

  (3)统一生产服务

  现代农业机械和农业技术的发展极大地提升了农业生产能力。根据农业部的数据统计,2016农作物综合机械化率超过65%,2017年农业科技贡献率达到57.5%[†]。在如此小规模的农业经营基础上,政府部门直接向千家万户农民推广农业技术的效益不高,市场主体为单个农民提供农业生产服务的成本较高。一些农村地区采取统一生产服务,完善政府部门和市场主体的农业服务供给体制,解决小农户有效使用现代生产技术和装备的问题。典型实践如江苏射阳县实行联耕联种模式,动员农民破除田埂,在播种、耕种等环节进行统一耕种,接受农技部门的统一技术指导。山东汶上县建立了土地托管模式,动员农民将土地托管给供销社,由供销社提供统一的社会化服务,实现土地连片种植。

  统一生产服务的具体做法如下:首先村社组织在农民自愿的情况下打破农民之间的田埂,以打桩等形式确定界址;然后村社组织将农民组织起来共同选择服务主体、协商服务时间、签订服务合同等,协调市场主体为农民提供统一的耕田、播种、育秧等服务;最后村社组织协调农业投资项目和惠农政策的实施,协调农业技术部门为农民选择品种和技术措施提供统一技术指导。统一生产服务的关键是村社组织建立了农民与外部服务主体的利益协商机制,既扩大了农业服务的规模,又降低了农民与服务供给主体的对接成本。农民不仅可以获得低成本的农业服务,还可以使用对土地规模有一定要求的农业技术,例如使用大中型农业机械。

  自主治理实践归结为表1所示。需要说明的是,这三种类型是自主治理的理想类型,一些农村地区往往会将不同的实践类型结合起来,共同推进农业发展。

  表1:农业自主治理实践的类型

  (三)农业自主治理的效果

  现代化更本质的内涵是生产社会化,即生产者与外界在社会分工基础上形成高度紧密的相互依存关系,而非生产规模大小(杨建华,2008)。在这个意义上,小农农业现代化需要将小农户纳入现代社会化服务体系中。上述实践中,农村社会在农民组织化基础上建立多元主体参与的沟通渠道和平台。多元主体平等参与、双向互动与多中心互动,以相互信任、相互妥协、协商认同的方式解决问题,并根据当地情况变化进行沟通和协调。农民由此获得规模化农业服务和适应性的服务方式,提高了小农农业的社会化水平。具体而言,自主治理的绩效主要体现在以下方面。

  一是降低农民对接现代社会化服务的成本。农民通过土地经营规模扩张获取规模效应的空间有限,但在具体的生产环节上,通过组织化的方式获取社会化服务的规模效益的空间很大(张红宇,2007)。村社组织作为农民共同利益的代表,是一个更大规模的服务需求主体,可以直接与外部服务主体对接。村社组织往往有几百、上千亩土地,这不仅降低了各个主体之间的交易成本,而且实现了农业服务规模化。这就降低了农民获得土地整理、土地流转和生产性服务等公共服务的成本。

  二是形成了适应性的社会化服务形式。与各级政府自上而下制定的统一性、标准化公共服务相比,农村社会自主确定的公共服务类型符合农村实际和农民需求,具有较大的灵活性,可以随着科学技术、自然环境、社会系统等因素的变化而随之变化。在上述治理实践中,不同农村地区统一生产的环节不同反映了自然条件、经济发展程度的差异性,不同的农村地区采取不同的农业治理方案。在幅员面积辽阔,农村社会存在巨大差异性的情况下,农村社会自主探索使得农业服务具有较强的适应性。

  三、农业自主治理的逻辑与过程

  农业自主治理有效运作的关键是通过农民组织化建立多元参与主体之间的协作机制,依赖于村社组织的主导作用。本文将其概括为“多元主体参与、村社组织主导”。本节侧重分析在各个治理环节中村社组织主导下的农民自主组织机制。

  (一)农业自主治理的逻辑

  在小农农业现代化过程中,政府、市场、村社组织和农民是四个主要的行为主体,各有不同的职能定位。农民是农业经营主体,主要负责田间管理,获得全部的农业经营利润,并进行自主决策。政府部门主要提供农业资金投入、农业生态环境整治、农业技术培训等公益性服务。市场主体主要提供农资服务、农机服务、育秧服务等经营性服务。村社组织主要是进行组织协调,并提供农业公共品、土地流转服务等互助性服务。

  由于农民数量众多、占有小块土地,无论是农民之间互助,还是政府和市场为农民提供社会化服务,都需要农民内在地组织起来。只有村社组织将农民组织起来,才能够形成社会化服务需求规模主体,才能在此基础上与社会化服务规模供给主体对接。自主治理实践中,村社组织不仅是社会化服务的供给主体,更为重要的是在农民组织化过程发挥了主导性作用。村社组织主导强调的是村社组织对农民的组织作用,并不是主张由村社组织代替农民直接经营土地,也不是主张由村社组织代替市场和政府给农民提供农业服务。

  自主治理强调农村社会的自主性。农村社会根据农民的需求决定农业治理的内容,农民自主决定是否参与统一生产。农民在具体农业生产环节中进行统一生产,并不是所有农民采取完全相同的、单一的农业生产方式。农村社会的自主性还体现为在统一生产过程中,农民自主制定农业生产方案以及成本-收益分配方式,而不是由村干部和政府代替农民做决定。

  (二)农业自主治理的过程

  (1)形成共同利益

  数量众多的农民参与农业统一生产经营的前提是在村庄内部形成共同利益。在小农农业生产存在外部性的情况下,统一生产服务带给农民普遍的利益,然而每一个农民获得的利益存在差异性。例如,在统一耕种中,没有购买农业机械的农民获得更为廉价的大中型农机服务,一些购买小型农业机械的农民就无法通过机械出租的方式获得利益。即使农民在利益上具有一致性,农民利益表达却呈现个体化、分散化的特征。并且分散的农民往往重视短期的个人利益,容易忽视长期的共同利益。这导致的结果是,农民虽然在整体和长期利益上具有一致性,却难以形成一致性的集体行动。

  村社组织通过以下几个方面的工作形成共同利益。一是建立农民的利益表达机制,通过农民的广泛参与和意见表达,将大部分农民的利益诉求确定为共同利益。二是在经济层面上通过算账的方式让农民认识到统一生产给自己带来的经济好处,个人利益的实现有赖于共同利益的形成。三是在文化心理层面通过强调“公共利益优先”强化农民对共同利益的认同。集体生产观念为共同利益的形成奠定了文化心理基础。计划经济时期的集体生产和改革开放时期的集体生产统筹塑造了农民的集体生产观念,在农民的观念中农业生产不仅仅是一家一户的事情,也是集体的事情,依赖于集体统筹生产。具有“集体”意识的农民更关心的是共同利益如何形成,而非纯粹的个人利益计算。

  在不同农村地区,农民的共同利益存在差异性。在经济社会不发达的农村地区,大部分农民还需要耕种土地,通过统一土地整理解决地块零碎和基础设施不完善问题便成为农民的共同利益。在经济社会发达的农村地区,大部分农民实现了非农化转移,需要便利地将土地流转出去,统一土地流转便成为农民的共同利益。在农业生产服务较为发达的农村地区,大部分农民要求获得廉价的农业生产性服务,统一生产服务便成为农民的共同利益。

  (2)制定自治规则

  由于经济发达程度、社会组织程度和自然条件等存在差异性,不同村庄在统一生产过程中要解决的问题不同。例如,在湖北沙洋县的统一土地整理实践中,某村全村有荒地分配问题、公共堰塘使用问题、地块分配问题、种植结构调整问题、机耕道修建问题等110个问题,甚至每个村民小组需要解决的问题不同。每个问题背后反映的是每户农民的成本和收益的差异性。一般来说,农业公共品供给只占用部分农民的土地,每个农民的占地成本分摊不均,获得的收益不同。在与外部服务主体的对接中,每户农民的土地面积和地块大小不同,获得的收益和付出的成本也存在差异性。地方政府很难自上而下供给统一的公共规则解决这些特殊性问题。

  村社组织一般以村民小组为单位,根据一定的民主决策程序组织农民制定规则。一方面,村民小组是一个规模较小的农业生产单位,一般有二、三十户,因此农民之间相互信任程度高、沟通协调效率高。村社组织可以进行精细的收益分配和成本均摊协调工作,尽可能对利益受损的农民进行利益补偿。村社组织可以通过土地调整或者向农民筹资的方式实现农民之间的利益均衡,也可以直接使用全村农民共同拥有的集体机动地、集体收入等调节农民之间的利益关系。另一方面,村社组织鼓励农民参与,利用地方性的时间、地点、信息做出合理的决策,增强公共决策的有效性。村社组织也针对农民之间诸多非正式关系和社会资本,利用习惯、认同感等软性因素对农民的行为进行调整和引导。例如,修建农业设施需要占用部分农民的土地,村社组织可以通过筹资或者土地调整的方式,或者使用集体机动地和集体收入对被占地农民进行经济补偿,也可以引导和激发农民形成“顾全大局”、“不能损害公共利益”等观念而无偿占用土地。

  不同地区甚至在同一行政村内每个村民小组根据自身的情况制定出了不同的自治规则,灵活地解决统一生产过程中的特殊性问题。发达程度不同的农村地区制定了差异性的规则。在统一土地整理实践中,农民制定了农业公共品供给方式、地块调整方式等规则。在统一土地流转实践中,农民制定了土地流转面积、流转期限和流转租金等规则。在统一生产服务中,农民制定了作物品种、种植时间、服务时间、服务价格、服务标准等规则。

  (3)实施自治规则

  农民利益诉求存在差异性,自治规则不可能满足所有农民的需求,总有个别农民会反对自治规则的实施。也会有个别农民因为心理不平衡、对村社组织不满等原因而阻止自治规则实施。我们在调查过程中发现,每个村民小组都有个别农民反对自治规则的执行。除此之外,自治规则执行还会遇到个别农民的机会主义行为。根据奥斯特罗姆的研究,自治规则的实施往往面临搭便车、规避责任或其他机会主义问题。这导致的结果是个别农民的意志甚至不合理的利益诉求使得集体行动难以形成,这即是“少数决定多数”的困局。

  村社组织与农民之间是一种包含社会、经济、政治关系的总体性关系,村社组织综合使用政治的、经济的和社会的治理手段克服集体行动困境。在社会层面,村社组织作为村庄共同体的代表,可以利用农民之间良好的社会资本降低自治规则执行成本,实现农民之间的信任合作和自我激励。在经济层面,村社组织作为集体所有权代表行使土地调控权,可以防止个别农民通过占用特定位置的土地要求获得不合理利益、或者主张个体利益反对公共决策。在政治层面,村社组织作为基层政府代理人,为符合法律和民主协商程序的自治规则的实施提供行政权力支持。

  综上而言,多元主体参与形成的自主治理结构如图1所示。(图片遗失了)

  四、农业自主治理的制度基础与中国特色农业现代化道路

  自主治理的有效实现离不开我国特色的农业治理制度。农民组织化的效果与我国基层组织制度紧密相关。同时,与其它治理活动不同,农业治理是调整土地利益关系的过程,也与土地产权制度紧密相关。进一步研究发现,由于农业治理制度的差异性,我国形成了不同于其他国家的农业现代化道路。本节从村民自治制度和集体土地制度角度分析自主治理有效运行的制度条件,并在此基础上阐释我国特色的农业现代化道路。

  (一)农业自主治理的制度基础

  第一,集体土地制度提供了制度空间。私有制下的土地属于私人财产物,村社组织缺乏调整土地关系的合法性,农民自主组织缺乏制度空间,自主治理的效果十分有限。我国采取集体土地制度,农业生产即是集体土地的利用过程,属于村庄内部的公共利益。针对公共利益对象才能产生公共治理。集体所有权是国家力量建构起来的制度性权力(申端锋,2006),赋予村社组织调整土地利益关系的合法性。因此,集体土地制度赋予农村社会进行自主治理的制度空间。与此同时,村社组织作为集体所有权代表,拥有调整土地利益关系、调配集体机动地、使用集体土地收入等土地调控权。正是通过对集体土地的控制,村社组织能够在村庄社会中建立起自身的权威支配地位,并具有遏制个别农民不合作行为的能力。在集体土地制度基础上,我国形成集体统一经营与家庭分散经营相结合的双层经营体制。村社组织作为统一经营的产权主体,具有开展统一经营的权力。

  第二,村民自治制度提供了制度化的组织保障。村民自治制度是农村最主要的组织制度,为自主治理提供了组织体系、组织人员和组织规则。村民自治制度规定了村社组织有协调农民利益关系的义务和职责,提供了健全的组织体系。村社组织机构包括村民委员会、党支部委员会和村民小组,组织人员包括村两委干部、村民小组长以及村民代表等。这些组织人员往往是村庄中的精英,在农业治理中发挥重要的领导作用。村民自治制度还规定了村民会议和村民代表会议的召集人和召集程序,规定了民主会议召开的程序和决策规则等。系统性的组织规则为农民提供参与村庄公共事务的载体和渠道,为议程的设定、协商的流程、决策程序提供制度框架。由此看来,村民自治制度为自主治理提供了制度性的组织体系,为农民自主组织的有效实现提供了制度保障。

  (二)中国特色农业现代化道路

  自主治理主要解决小农户面临的农业发展问题,可以在保留小农户的基础上促进农业现代化发展。可以认为,我国通过充分发挥自主治理的作用,提高了小农生产的社会化水平,探索了一条农业现代化道路。

  从自主治理的角度来看,世界范围内主要有两种农业现代化道路。以北美和澳洲为代表的大农农业国家中,农民的土地经营面积较大,能够便利地采用现代生产要素和技术服务。大农农业生产的外部性较弱,农民通过市场机制就可以较为便利的组织起来。因此,在大农农业国家,自主组织和自主治理的作用并不凸显,组织建设和制度空间与农业治理效果的关联不大。

  日本和韩国等小农农业国家建立了综合农协组织体系,为农民提供社会化服务。但是这些国家难以在生产环节将农民组织起来,自主治理的作用有限。一方面,这些国家缺乏制度化的自主组织体系。这些国家的农村社会可能存在健全的行政体系,或者存在地方性的自主组织方式,但是一般缺乏制度性的自主组织体系,难以为农民自主组织提供制度保障。另一方面,这些国家采取土地私有制,农村社会丧失进行自主治理的制度空间。行政权力没有进行统一农业生产的合法性。通过农民委托授权进行统一农业生产需要所有农民一致同意,在土地利益分布非均衡的情况下,这几乎不可能实现。“从历史看,农地私有的各个农户之间,由于巨大的谈判成本、博弈成本,基本不可能通过完全自由的协商谈判达成较多成员的、较大规模的、较为稳定的合作。”(胡靖,2018)日本综合农协由于难以将农民组织起来,只能为农民提供与土地关系不大的销售、保险和金融服务(李显刚、石敏俊,2001)。这些小农农业国家的市场主体和政府部门很难为农民提供规模农业服务,农村社会更无法形成适应性的农业服务方式,农业发展始终保持着部分非现代化的成分。

  从国际比较视野来看,我国探索了一条特色的小农农业现代化发展道路。大农农业国家依靠个体经营就可以实现社会化大生产,日本和韩国等小农农业国家的自主治理效果有限,小农生产社会化水平较低。中国借助特色的社会主义农业制度,通过充分发挥自主治理的作用,可以在生产层面将农民组织起来,推进小农农业现代化发展。需要注意的是,村社组织弱化是一个普遍的事实,这些自主治理实践只在部分农村地区存在,小农农业现代化发展并没有成为普遍的现实。这些地区的探索具有重要的创新价值,从实践经验层面揭示了中国特色农业现代化道路的可行性。要在更大范围内推进小农农业现代化发展需要进一步完善农业治理体制。

  由于资源禀赋的差异和发展阶段不同,不同国家农业发展面临的主要问题不同。现阶段,我国农业发展不仅仅要提升农业竞争力,更为重要的是要解决农民问题,即为农民提供农业收入和生存保障。正是因为如此,中央提出了小农户与现代农业发展有机衔接的问题。自主治理这种小农农业现代化发展路径的重要意义在于在兼顾农民问题的基础上促进了农业现代化发展,是一条适合我国当前阶段国情的农业现代化发展道路。从发展阶段来看,可以将小农农业发展视为我国农业现代化发展的过渡阶段,当大部分农民实现彻底的非农化转移,我国就可以进行规模化经营和大机械操作,或许就具备了与其他发达国家的现代农业进行竞争的条件。

  五、结论

  在国家加速推进小农农业现代化发展和农业生产力迅速发展的背景下,农业治理的重要性凸显。农业治理既是国家加快推进农业现代化发展的重要手段,又是小农户对接现代农业的重要条件。本文引入治理视角分析小农户与现代农业发展的衔接机制,探讨小农农业现代化发展的路径。农村社会存在多样化的自主治理实践,在村社组织主导下形成农民、政府和市场主体的多元主体参与机制,推动了小农农业现代化发展。农业自主治理的核心是村社组织将分散农民组织起来,优化农民之间以及农民与政府部门、市场之间的协作机制。村民自治制度为自主治理提供了制度化的组织机构和组织规则,集体土地制度为自主治理提供了治理手段和合法性。从自主治理的角度,我国探索了一条充分发挥自主治理作用的农业现代化发展道路。这与自主治理作用不凸显的大农农业国家和与自主治理作用有限的东亚小农农业国家形成鲜明的对比。

  本文引入治理视角研究我国的小农农业现代化发展问题,拓展了农业治理研究。运用自主治理理论分析农民组织化问题,揭示了我国农业治理体制促进农业现代化的内在机制。基于农业自主治理视角,可以观察到我国独特的村民自治制度和集体土地制度在小农农业现代化发展中的重要作用。当然本文强调治理视角并不是要代替经济学视角,而是认为治理视角构成了农业经济学研究的重要补充。治理视角更为全面地看到了社会化服务在农业现代化发展中的作用,强调村社组织和集体产权促进集体行动的重要作用。在治理视角下,本文揭示了以村社组织为主导的自主组织方式。

  本文从生产层面揭示了自主治理对促进小农农业现代化发展的作用。结合我国的农业生产体制机制和国家的小农农业现代化发展战略,农业政策的创新要充分发挥自主治理推进小农农业现代化的作用。具体而言,可以从以下方面完善农业治理体制机制。一是建立村社组织与农民之间的制度性关联,提高村社组织开展自主治理的内在动力。二是充分借用“三权分置”改革完善村社组织的土地调控权,在国家治理现代化转型过程中创新治理机制,提高村社组织的自主治理能力。

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