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农村准公共产品供给制度有待完善

2020-01-02 14:31:26  来源:三农中国  作者:刘强
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苏宁彩票_[官网首页]  农村公共产品供给制度,是关乎乡村振兴的根本性制度,因为农村公共产品是农民生产生活的基础,农村公共产品供给制度的重要性显而易见。对公共产品供给制度有所研究的同志都知道,公共产品可以分为两大类,即纯公共产品和准公共产品。这两类公共产品,虽只有一字之差,但其性质和供给制度却显著不同,不可笼统而谈甚至混为一谈。对于“纯公共产品”,应由公共财政承担供给成本,这方面的认识是高度一致的,不存在什么异议;但是对于“准公共产品”,则存在一些模糊甚至错误的认识,这不利于完善农村准公共产品供给制度。近年来笔者深感,亟需厘清农村准公共产品供给体制机制,以有益于改善农民生产生活条件,推进实施乡村振兴战略。

  一、准公共产品的供给主体是受益群体而不是政府

  所谓公共产品,通俗地说,就是公众共同享用的产品。公共产品应由公共财政承担,这也是常识。但是,怎么又有了一个“准公共产品”的概念呢?这恰恰是因为准公共产品不同于一般意义上的公共产品,而具有特殊的属性。苏宁彩票_[官网首页]这里,我们就以居民集中居住区的公共产品来分析。

  大家知道,在某个居民集中居住区,必然需要一定的公共设施,比如街巷道路、绿化美化设施、灯光照明设施,等等。正是这些必要的公共设施,使居住、生活在这里的家家户户共同形成了一个群居区域。如果某个集中居住区缺乏这样的公共设施,居民的生活必然受到较大影响。那么,在这样的居民集中居住区,其公共产品的供给主体是谁?是当地政府还是区域居民?

苏宁彩票_[官网首页]  人民政府是人民公共事业的管理服务机构,换言之,是公共设施、公共服务的供给机构。但是,人民政府并不是万能政府、包打一切,而是有其责任清单和责任边界的。另一方面,有些不该由政府承担的事情,如果也交给政府承担,政府是管不了、管不好的。刚才讨论的居民集中居住区的公共产品供给恰恰就是典型的例子。苏宁彩票_[官网首页]我们从城乡对比的角度来作进一步分析。

  先看城镇居民集中居住区。在计划经济时代,某个机关或某个单位,除了建有办公用房,一般也会配套建设居住用房,供本部门、本单位的职工居住使用。那个时期,城镇居民集中居住区的公共设施一般是由居民所在单位统一解决的。这里需要注意两点,一是,是由所在单位负责解决的,不是由当地政府直接承担的;二是,集中居住区的公共设施一般是作为职工福利,由居住在这个区域的职工共同享用。进入市场经济时代以后,特别是随着机关住房制度深化改革,商品房小区如雨后春笋般涌现,至今已经成为居住小区的绝对主流。那么,商品房小区的公共产品是通过什么机制、什么制度解决的呢?购买过商品房、居住在商品房小区的同志对此一定有切身的体会。苏宁彩票_[官网首页]商品房小区的公共设施,是由开发商承建的;待小区楼盘销售之后,这部分建设成本则转由众多的购房者分担;而小区日常运维的公共设施,如绿化、照明等,所需费用则是通过住户缴纳物业费的方式解决的。总而言之,商品房小区的公共设施、公共服务,是通过物业管理制度解决的,而物业管理制度的核心内容,是受益者付费制度。

  再看农村居民集中居住区。在人民公社时期,村社集体通过预留公积金公益金,用于村社公共产品供给。在农村税费改革前,村(组)集体通过提取“三项提留”、使用“两工”,用于解决该集体的公共产品供给。农村税费改革后,“三项提留”和“两工”改革为“一事一议筹资筹劳”制度,变固定缴纳方式为民主协商方式。农村税费改革,一方面大大减轻了农民负担,另一方面使农村集中居住区失去了可靠的公共产品供给来源。

  从以上分析可见,居民集中居住区的公共产品,在性质上不属于纯公共产品,在责任上不应由政府直接承担,而应由受益群体承担供给成本,受益群体是供给主体。在市场经济环境下,应遵循“受益者付费”原则,通过适当的方式在受益群体范围内筹集准公共产品的供给成本。

  二、对农村准公共产品供给制度的认识亟待厘清

  上文分析表明,从原理上讲,农村准公共产品的供给成本应由该集中居住区的住户共同承担。当然,如果该集中居住区的农民集体有集体收入,可以冲抵应由一家一户分担的公共产品供给费用。但是,不应把准公共产品的供给责任无依无据地推卸给当地人民政府,人民政府并非准公共产品的供给主体。这三个方面,就是农村准公共产品供给制度的科学逻辑,或者说,是基本的理论逻辑。那么,现实中的认识和实践是怎么样呢?笔者感到,这方面的认识和实践是五花八门的,有的已经远远背离了基本理论的原则。这里列举三个方面。

  一是,一些地方减轻农民负担越过了底线。大家印象深刻,在农村税费改革前,农民负担沉重,农民承担了过多应由政府和集体承担的公共费用。进行农村税费改革是完全必要的,时机也是恰当的。但是,一些专家、一些基层干部没有正确理解农村税费改革的政策精神,甚至把经念歪了。农村税费改革的指导思想是,坚决取消不应由农民承担的税费负担;对于农民应承担的那部分费用和劳务(即“三提两工”,用于村级集体公益事业),按照村民自治的民主原则进行改革,探索实行一事一议筹资筹劳制度。实行“一事一议”制度,是为了完善制度,而不是为了取消负担,因为居民对集体应承担一定的公共产品费用,这是必要的、合理的。减轻农民负担,不能把农民应承担的费用也减掉,这是个底线。但是基层一些同志没能正确理解这项改革的精神,误以为实行“一事一议”的最终目的是取消负担。在这样的认识下,实践中也出现了偏差,基层一些干部群众对筹资筹劳没有积极性,甚至认为将来农民可以不筹了,应由政府承担农村所有公共产品的供给责任。这是缺乏理论依据的,是错误的认识。

  二是,个别同志存在“还债”等不正确的认识。基层有的同志认为,广大农民群众为建立新中国付出了巨大牺牲,为建设新中国做出了巨大贡献;现在国家的经济发展了,应当向农民“偿还”,因此农村的公共产品不要再由农民承担成本了。笔者认为,这种认识不符合唯物史观,是不正确的认识,这样的认识是有害的。大家知道,在新民主主义革命阶段,摧毁蒋介石集团的反动统治,建立人民当家作主的新中国,是中国人民的共同意志,中国共产党领导人民取得了胜利。为取得这一胜利,中华儿女付出了巨大牺牲;新中国成立后,广大人民当家作主,是新民主主义革命的受益者。在探索建设社会主义的征程中,国家实行优先发展重工业战略,把农业作为工业积累的重要来源,广大农民为工业化、城镇化作出了巨大贡献。党和政府采取这样的经济社会发展战略,符合国家的整体利益,符合全体人民的整体利益。全体人民包括广大农民,是国家发展战略的参与者,同时也是最终受益者。因此,“还债”说是不恰当的,甚至是错误的。

  三是,一些同志因存在畏难情绪而想“撂挑子”。基层有的同志认为,过去集体向农民征集“三提两工”就不容易,征集成本高,遇到钉子户很难办;现在一事一议筹资筹劳,农民的认识程度不一,加上青壮年劳力大多数都外出打工了,这个办法实施起来更是费力不讨好。他们认为,既然事情难办、效果不好,不如就干脆不筹了;交给政府办得了,能办多少是多少。这是实践中的一种畏难情绪。应该说,农村的事情,方方面面,没有哪几件是好办的;如果遇到困难就退却,恐怕没有哪件事情能办成。最为重要的,还是要明确该不该办,如果该办而不好办,那应该把精力用在完善办法上,而不能畏难而退“撂挑子”。

  三、积极探索依据宅基地缴纳费用的物业管理制度

  既然准公共产品筹集供给成本是必要的,而村民一事一议筹资筹劳实践效果不好,那该如何完善农村准公共产品供给制度呢?笔者深感,城镇居民小区的物业管理制度颇值得借鉴和推广。

  《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(2017年6月发布)指出:改进社区物业服务管理。有条件的地方应规范农村社区物业管理,研究制定物业管理费管理办法;探索在农村社区选聘物业服务企业,提供社区物业服务。从这一意见看,在农村探索推行物业费制度是一个重要方向。鉴于上文分析,初步考虑,可以探索按照宅基地面积收取物业费的办法。物业费的收取标准,根据村级公益事业需要和农户经济承受能力合理确定。比如,100平方米的宅基地,如果每平方米每月收取1元(大致为城市物业费标准的一半),则每户每年的应缴物业费为1200元;如果财政按照1:1给予补助,则相当于每户每年实际筹缴物业费2400元,与城市社区的物业费水平大致持平。当然,具体的物业费标准可以再做深入研究,科学合理地确定。

  另外需要明确的是,农村准公共产品供给既包括设施设备费用,也包括对这些设施设备的管护费用。近期,发改委、财政部印发了《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》,笔者认为具有重要的指导意义;其不足之处是,没有明确区分农村纯公共产品和准公共产品的供给责任。

  按照本文分析,农村集中居住区公共产品属于准公共产品,其供给主体是受益群体。可参照物业管理办法,依据农户宅基地面积,适当收取物业费用,用于解决该集中居住区准公共产品的供给问题,包括提供必要的设施设备,和对这些设施设备进行必要的管护。

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